“到2020年，全國(guó)未達(dá)標(biāo)城市PM2.5平均濃度比2015年降低18%以上，地級(jí)及以上城市優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)到80%以上。”近日召開的年度全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，明確了新的大氣污染防治目標(biāo)，讓收獲了更多藍(lán)天幸福感的百姓們又有了新的期待。
打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，需要綜合施策。按照環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于京津冀大氣污染傳輸通道城市執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，3月1日，此區(qū)域內(nèi)，國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)中已規(guī)定大氣污染物特別排放限值的行業(yè)以及鍋爐的新建項(xiàng)目，開始執(zhí)行特別排放限值。這意味著，即將全面啟動(dòng)的打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)，彈藥庫(kù)里的第一個(gè)“武器裝備”已經(jīng)投入實(shí)戰(zhàn)。
污染物排放標(biāo)準(zhǔn)最高收嚴(yán)八成以上，減排效果將十分顯著
所謂特別排放限值，是與污染物排放國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，更高更嚴(yán)格的排放要求。在京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市執(zhí)行特別排放限值，其意義不言而喻。
2013年2月，環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限值的公告》，要求在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等“三區(qū)十群”19個(gè)省(區(qū)、市)47個(gè)地級(jí)及以上城市的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大行業(yè)以及燃煤鍋爐項(xiàng)目執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。
按照當(dāng)時(shí)的要求，京津冀及周邊地區(qū)的北京、天津，河北唐山、廊坊、保定、石家莊，山東濟(jì)南、淄博以及山西太原，執(zhí)行特別排放限值。
隨著科研的深入，“京津冀污染傳輸通道城市”這一概念形成共識(shí)，去年2月，環(huán)保部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，首次將通道城市稱為“2+26”城市，提出實(shí)施特別排放限值的要求。當(dāng)時(shí)的文件明確2017年9月底前，“2+26”城市行政區(qū)域內(nèi)所有鋼鐵、燃煤鍋爐排放的二氧化硫、氮氧化物和顆粒物大氣污染物執(zhí)行特別排放限值。
相較于2013年公告及2017年2月方案版本，此次執(zhí)行排放限值要求的行業(yè)、區(qū)域都有了不同程度的擴(kuò)大。執(zhí)行范圍不僅由9個(gè)城市擴(kuò)大至“2+26”城市(含河北雄安新區(qū)、辛集市、定州市，河南鞏義市、蘭考縣、滑縣、長(zhǎng)垣縣、鄭州航空港區(qū))，對(duì)執(zhí)行城市的區(qū)域也由主城區(qū)擴(kuò)展至全行政區(qū)域范圍。
公告要求，對(duì)于污染物排放國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中已制訂特別排放限值的行業(yè)，全部執(zhí)行特別排放限值，具體包括火電、鋼鐵、煉焦、化工、有色、水泥、鍋爐等25個(gè)行業(yè)或子行業(yè)。與2013年的公告相比，新建企業(yè)執(zhí)行范圍增加了煉焦行業(yè)，現(xiàn)有企業(yè)執(zhí)行范圍增加了煉焦、水泥、有色、化工行業(yè)。
執(zhí)行特別排放限值與執(zhí)行一般國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之間排放的差異有多大？幾個(gè)例子就能略見端倪。
比如煉焦行業(yè)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中現(xiàn)有企業(yè)焦?fàn)t煙囪顆粒物排放不能超過50(單位均為毫克/立方米，下同)，機(jī)焦、半焦?fàn)t煙囪二氧化硫濃度標(biāo)準(zhǔn)是100，氮氧化物的排放標(biāo)準(zhǔn)為800。而特別排放限值焦?fàn)t煙囪顆粒物標(biāo)準(zhǔn)為15，二氧化硫、氮氧化物排放標(biāo)準(zhǔn)分別為30和150。也就是說特別排放限值對(duì)顆粒物、二氧化硫濃度收嚴(yán)七成，氮氧化物濃度更是只有標(biāo)準(zhǔn)的18%左右。
再比如，在用燃煤鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，顆粒物、二氧化硫、氮氧化物分別為80、400、400，而特別排放限值對(duì)應(yīng)數(shù)值分別為30、200、200，下降幅度都有50%。
由此可見，特別排放限值的確是降低污染物排放總量的利器，這對(duì)于藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)走進(jìn)第二階段的“2+26”城市來說，無疑是“重大利好”。
執(zhí)行時(shí)限切合實(shí)際給足緩沖，到期不達(dá)限值將面臨關(guān)停
從征求意見稿到實(shí)際落地的方案，執(zhí)行期發(fā)生了細(xì)微的變化，留出了緩沖期。比如征求意見稿中，要求焦化業(yè)現(xiàn)有企業(yè)自2018年6月1日起執(zhí)行特別排放限值，而實(shí)際方案中，將這一時(shí)間大限后延至2019年10月1日。對(duì)于國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)中已規(guī)定大氣污染物特別排放限值的行業(yè)以及鍋爐的新建項(xiàng)目，環(huán)評(píng)執(zhí)行期也從去年6月1日后延到2018年3月1日。
提高標(biāo)準(zhǔn)的意義在于有效執(zhí)行。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授石敏俊認(rèn)為，執(zhí)行時(shí)間后延以及給出緩沖期，體現(xiàn)了環(huán)保部門務(wù)實(shí)的精神。讓相關(guān)行業(yè)企業(yè)有足夠時(shí)間改造提升，這對(duì)排放限值實(shí)際落地非常重要。
特別排放限值涉及行業(yè)較多，這些行業(yè)是否能夠承受如此嚴(yán)格的排放要求？“限值高低在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是排污權(quán)讓渡的問題。提高限值是政府收回部分排污權(quán)，一部分企業(yè)要提高治污成本，另一部分可能根本無力做到，只有改行。”復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青教授這樣表示。
排放標(biāo)準(zhǔn)提升是大勢(shì)所趨。近年來，我國(guó)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不斷修訂更新，包括水泥、鋼鐵、石油煉化、石化等行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)都有不同程度收嚴(yán)，有效引導(dǎo)了行業(yè)清潔化的進(jìn)程。但行業(yè)的環(huán)保轉(zhuǎn)型也需要克服不少困難。
火電行業(yè)從2012年實(shí)行新國(guó)標(biāo)，到后來實(shí)施超低排放改造，再到如今特別排放限值要求，雖然每個(gè)節(jié)點(diǎn)總有人喊難，但在嚴(yán)格要求與監(jiān)管下，既定的目標(biāo)都能夠?qū)崿F(xiàn)。因此，電力行業(yè)的減排似乎已成為模板。
那么其他行業(yè)是否也能按照這一路徑順利提升排放水平？對(duì)此，不同行業(yè)有不同的觀點(diǎn)：沒有火電行業(yè)的補(bǔ)貼政策，達(dá)到限值要求困難更大，但這對(duì)行業(yè)來說也是個(gè)重新洗牌的過程。有能力有實(shí)力提標(biāo)改造的，生存下去沒有問題，而且也會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出，而那些工藝、技術(shù)、設(shè)備較為落后的企業(yè)，則只能走向末路。
名單中的行業(yè)企業(yè)要在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到大氣污染物特別排放限值。逾期仍達(dá)不到的，有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定要求責(zé)令改正或限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
環(huán)保門檻普遍提高，不太可能出現(xiàn)大范圍的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
其實(shí)，在特別排放限值出臺(tái)前，許多地方的排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)于國(guó)標(biāo)，這就讓很多高排放行業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的地區(qū)流動(dòng)。那么在嚴(yán)格的限值之下，是否又會(huì)出現(xiàn)一波所謂污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移風(fēng)潮？
石敏俊認(rèn)為，理論上講，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是自然現(xiàn)象，有其自身的合理性，轉(zhuǎn)移是企業(yè)的策略，也是企業(yè)自我提升的機(jī)會(huì)。與二氧化碳等全球性污染物不同，大氣污染物引起的環(huán)境問題與區(qū)域環(huán)境容量密切相關(guān)，這些污染如果轉(zhuǎn)移到合理的地方，對(duì)降低環(huán)境危害是有效的。但合理轉(zhuǎn)移的前提是接收地的“門檻”需要和環(huán)境容量掛鉤。
“即使污染產(chǎn)業(yè)想轉(zhuǎn)移，也得找到能承接的地方。從目前情況看，中央有導(dǎo)向，地方執(zhí)行一定會(huì)更上層樓，污染大范圍簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)移已不大可能實(shí)現(xiàn)。可能出現(xiàn)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不同，一些高污染行業(yè)、企業(yè)向標(biāo)準(zhǔn)洼地流動(dòng)的局部現(xiàn)象。”李志青這樣表示。
“這邊嚴(yán)，那邊松，一界之隔，污染企業(yè)都跑過去了，排放的污染最終又影響了我們這兒的空氣質(zhì)量。”本報(bào)記者不久前在太原調(diào)研時(shí)，聽到了不少這樣的抱怨。當(dāng)?shù)馗刹繜o奈地說，由于“門檻”不一樣高，有的企業(yè)技術(shù)設(shè)備都沒有改造，挪了幾公里，又開工了。由于距離較近，對(duì)通道城市的空氣質(zhì)量影響仍在。如何更好地將特別排放限值轉(zhuǎn)化為真正的減排量，操作層面還有待地方更好地協(xié)調(diào)。
執(zhí)行特別排放限值對(duì)環(huán)境保護(hù)的正向影響顯而易見，但李志青提醒，也應(yīng)該評(píng)估它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、對(duì)行業(yè)的影響。
“以綠色化新規(guī)制推動(dòng)發(fā)展，理論上是成立的，但由于地方差異大，資源稟賦不同，不可能所有地區(qū)都發(fā)展金融、科技等產(chǎn)業(yè)，地區(qū)間的錯(cuò)位經(jīng)營(yíng)也是很有必要的。”他認(rèn)為，在特定區(qū)域執(zhí)行特別限值有必要，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政策制定還要著眼于把有限的環(huán)境容量配置到效率最優(yōu)的企業(yè)，這樣才能形成產(chǎn)業(yè)與環(huán)境保護(hù)雙贏的局面。
相較于被“限值”的行業(yè)，這一政策對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生明顯的正向影響，專業(yè)人士認(rèn)為，尤其是非電行業(yè)的環(huán)保治理，市場(chǎng)前景將非常廣闊。